System podatkowy w świetle teorii optymalnego opodatkowania

Opis książki:

Wstęp
Polska w wyniku odejścia od gospodarki centralnie planowanej na początku lat 90. stanęła przed możliwością budowy systemu podatkowego praktycznie bez obciążenia balastem podatkowym z przeszłości. Szereg instytucji gospodarki socjalistycznej, w tym i rozwiązania podatkowe, zostały w całości odrzucone jako nieprzydatne w warunkach gospodarki rynkowej. Z perspektywy doświadczeń piętnastu lat trzeba stwierdzić, że szansa, przed którą stanęła Polska, nie do końca została wykorzystana.
System podatkowy wprowadzany był w Polsce pośpiesznie i stanowił kopię rozwiązań stosowanych w krajach Europy Zachodniej. Nie podjęto w tym czasie pogłębionej dyskusji na temat teoretycznych aspektów opodatkowania i w tym kontekście nie ustosunkowano się na gruncie teoretycznym do referencyjnej struktury systemu podatkowego, najlepiej odpowiadającej warunkom okresu transformacji systemowej. Wydaje się także, że niedostatecznie wnikliwie zostały przeanalizowane i uwzględnione w procesie wdrażania pozytywne oraz negatywne doświadczenia krajów, które w porównaniu z Polską posiadają znacznie bogatszą przeszłość podatkową. Wszystko to sprawiło, że system podatkowy wdrożony w Polsce na początku lat 90. był od samego początku niespójny, prawo podatkowe zaś - nie tylko w opinii powszechnej, lecz także w środowisku specjalistów - należy w dalszym ciągu do najmniej stabilnych uregulowań legislacyjnych ostatniej dekady. Brak stabilnych i klarownych reguł w tak ważnej dziedzinie, jak regulacje podatkowe staje się obecnie istotnym hamulcem rozwoju gospodarczego. Fakt ten do tego stopnia jest już oczywisty, że zaledwie po kilkunastu latach od aplikacji nowego systemu podatkowego mało kto wyraża wątpliwość, że stoimy przed koniecznością jego gruntownej reformy. W świetle powyższego uzasadniony wydaje się cel przedłożonej pracy.

Celem pracy jest próba odniesienia rekomendacji jednego z nurtów ogólnej teorii opodatkowania, a mianowicie teorii optymalnego opodatkowania, do praktyki podatkowej Polski okresu transformacji systemowej. W centrum uwagi postawione zostaje pytanie: czy wnioski wypływające z teorii optymalnego opodatkowania mogłyby stanowić teoretyczne wsparcie dla kierunkowych przekształceń systemu podatkowego w Polsce? Praca ma z założenia charakter wielowątkowy i w kontekście tak postawionego pytania nie jest skonstruowana według zasady: teza - dowód na rzecz tezy, lecz podejmuje próbę przeniesienia (pośredniego lub bezpośredniego) normatywnego wydźwięku wniosków teorii optymalnego opodatkowania na grunt dyskusji o reformie systemu podatkowego w Polsce. Takie podejście ma o tyle sens, że każdy młody system podatkowy należy prześwietlić przez pryzmat jakiejś teorii, w której stabilnymi elementami są kryteria sprawiedliwego i efektywnego systemu podatkowego.
Takie "prześwietlenie" ma dla każdej dyskusji znaczenie porządkujące i poznawcze.
Główne kryteria wywiedzione z teorii optymalnego opodatkowania to: rynkowa neutralność systemu podatkowego, minimalizacja kosztów procesu fiskalnego i zasada ekwiwalentnego poboru podatków. W ten sposób - i jest to założeniem pracy - zintegrowany zostaje deskryptywny i normatywny kierunek myślenia o systemie podatkowym. Deskryptywny, dlatego że kryteria optymalnego opodatkowania pozwalają według określonego szablonu opisać system podatkowy; normatywny - ponieważ z samych kryteriów wynikają wnioski dla referencyjnego systemu podatkowego.
Teoria optymalnego opodatkowania jest młodym nurtem w przeszło stuletniej tradycji ogólnej teorii opodatkowania i stosunkowo mało znanym na gruncie literatury polskiej. Pierwsze prace i zarys koncepcji modelowej pojawiły się na początku lat 70. Teoretyczną inspiracją tego nurtu stała się ekonomia neoklasyczna z szerokim wykorzystaniem dorobku ekonomii dobrobytu. Sednem metodologicznego podejścia teorii optymalnego opodatkowania jest przyjęcie założenia, że państwo w swych działaniach maksymalizuje funkcję dobrobytu społecznego. Optymalny jest zatem ten system podatkowy, który ową maksymalizację umożliwia.
Teoria optymalnego opodatkowania skupia się na stronie kosztów poboru podatków, przyjmując założenie, że wpływy do budżetu są dane. W takiej sytuacji dobrobyt społeczny będzie wówczas najwyższy z możliwych, jeśli zminimalizowane zostaną straty związane z poborem podatków. Takie metodologiczne podejście do analizy systemu podatkowego spotykało się - jak to zwykle w nauce bywa - z głosami dyskusyjnymi, ale równocześnie znalazło wielu zwolenników.
Dorobek teorii optymalnego opodatkowania został jednak dostrzeżony i uznany.
Jeden z jej przedstawicieli - James Mirrlees - za prace dotyczące koncepcji podatku dochodowego oraz problematyki opodatkowania sfery produkcji otrzymał w 1996 r. Nagrodę Nobla. Należy także wspomnieć o roli tej teorii w ugruntowaniu argumentacji na rzecz reformy podatkowej podjętej i przeprowadzonej w Stanach Zjednoczonych w roku 1986 przez Ronalda Reagana.
Realizacji tak postawionego celu pracy podporządkowana jest logika układu treści.

Rozdział I - Podstawowe kategorie teorii opodatkowania - podejmuje najważniejsze wątki ogólnej teorii opodatkowania oraz definiuje pojęcia, które zostają wykorzystane w dalszej części pracy. W szczególności zwracamy uwagę na zagadnienia techniki opodatkowania oraz legitymizację poboru podatków.
Nawet najbardziej uzasadniona idea opodatkowania może przerodzić się w zaprzeczenie samej siebie, jeśli od strony technicznej nie zostanie właściwie zaprojektowana.
Technika opodatkowania ustala reguły, jakim powinny podlegać związki między przedmiotem, podmiotem, podstawą i taryfą opodatkowania, tak aby fiskus otrzymał zaplanowany i należny podatek, płatnik zaś nie ponosił z tytułu płaconego podatku nadmiernych obciążeń. Z kolei dobra i społecznie akceptowana legitymizacja poboru podatków zmniejsza opór przeciw opodatkowaniu i tym samym ogranicza zasięg szarej strefy.
W zakończeniu rozdziału pierwszego przedstawiamy strukturę systemu podatkowego oraz omawiamy pojęcie "fiskalizm państwa", a także miary tego fiskalizmu. Znajomość struktury systemu podatkowego pozwala ustosunkować się do kluczowego pytania każdej reformy podatkowej, które brzmi: w jakiej proporcji winny być rozłożone podatki pomiędzy procesy tworzenia, konsumowania oraz akumulowania dochodów? Natomiast znajomość skali fiskalizmu państwa pozwala odnieść się do kwestii, czy jest ona racjonalna w stosunku do danego poziomu rozwoju gospodarczego.

Rozdział II - Koszty procesu fiskalnego - wpisany jest w ogólną konwencję teorii optymalnego opodatkowania, w świetle której - jak już wspomnieliśmy - akcent położony zostaje na stronę kosztów poboru podatków przy założeniu danych wpływów podatkowych. Koszty procesu fiskalnego obejmują cztery elementy: straty podatników związane ze zmniejszeniem siły nabywczej ich dochodów wskutek opodatkowania, koszty wymiaru i poboru podatków, koszt płacenia podatków oraz dodatkowe straty w dobrobycie, czyli excess burden.
Położenie akcentu na stronę kosztów fiskalizmu państwa zwraca uwagę na konieczność zachowania równowagi w ramach społeczno-ekonomicznej kalkulacji pomiędzy użytecznością dostarczanych przez państwo dó publicznych a kosztami procesu fiskalnego ponoszonymi w ostateczności przez społeczeństwo.
W praktyce politycznych wyborów podatkowych oraz w teorii finansów publicznych w znacznie większym stopniu eksponowane są korzyści z tytułu angażowania się państwa w produkcję dó publicznych i redystrybucję dochodów, strona kosztowa zaś jest często marginalizowana. Sprawą oczywistą jest, że społeczna użyteczność z tytułu konsumpcji dó publicznych w skali makro musi być wyższa niż koszty ich wytworzenia. W przeciwnym przypadku, jeśli koszty fiskalizmu przewyższają wartość dó publicznych, to cały zabieg ich pozyskiwania w takiej formule traci społeczno-ekonomiczny sens. W rozdziale tym podejmujemy także próbę oszacowania kosztów fiskalizmu w Polsce w roku 2002.

Rozdział III - Poszukiwanie optymalnego systemu opodatkowania - podejmuje główne wątki teorii optymalnego opodatkowania w odniesieniu do poszczególnych rodzajów podatków. W pierwszej kolejności definiujemy kryterium podatku optymalnego oraz przedstawiamy podstawy metodologiczne tej teorii.
Ogólna idea metodologiczna sprowadza się do rozwiązania następującego zagadnienia: za pomocą jakiej kombinacji podatków można zebrać najefektywniej (tzn. minimalizując koszty poboru podatków w postaci excess burden) założony dochód budżetowy? Mogą to być podatki z zakresu rozwiązań pierwszych najlepszych (first best), kiedy to zakłada się neutralność wobec konfliktu pomiędzy ekonomiczną efektywnością a społeczną sprawiedliwością i drugich najlepszych (second best), kiedy to zakłada się konflikt pomiędzy ekonomiczną efektywnością a społeczną sprawiedliwością. Ów swoisty test racjonalności przeprowadzany jest kolejno w odniesieniu do poszczególnych rodzajów podatków.
Implikuje to przyjmowanie każdorazowo założenia, że dany dochód budżetowy gromadzony jest za pomocą podatku jedynego.
W ramach tej logiki podatek od konsumpcji winien bazować raczej na stawkach jednolitych niż zróżnicowanych. Podatek od dochodów z pracy należałoby budować na taryfie liniowej, z krańcową stawką opodatkowania nie wyższą niż 20%, z kwotą wolną od podatku i transferem dochodu dla osób o dochodzie niższym niż minimalny. Dochody od kapitału - generalnie - powinny być opodatkowane stawką zero. Zysk przedsiębiorstwa - jako szczególny dochód od kapitału o podwyższonym ryzyku - w ogóle nie powinien stanowić podstawy opodatkowania. Jeśli już ma być nałożony podatek na przedsiębiorstwo, to raczej w proporcji do jego bieżącej płynności finansowej niż dochodu. Zużycia pośredniego w sektorze produkcji nie należy pod żadnym warunkiem opodatkowywać; zgodnie bowiem z zasadą efektywności produkcji Mirrleesa taki podatek nie dość, że przerzucony zostaje na konsumenta, to jednocześnie prowadzi do zmniejszenia produkcji.

Rozdział IV - Zasady racjonalizacji systemu podatkowego wynikające z teorii optymalnego opodatkowania - zawiera próbę sformułowania czterech ogólnych zasad konstrukcji systemu opodatkowania, wynikających z przesłania teorii optymalnego opodatkowania. Są to zasady: zgodności systemu podatkowego ze strategicznym celem rozwoju państwa, ekwiwalentności świadczeń między obywatelem i państwem, neutralności systemu podatkowego względem mechanizmu rynkowego i minimalizacji obciążeń podatkowych. Zasady te powinny stanowić szerszy kontekst każdej reformy systemu podatkowego.
Rozdział ten odbiega pod względem objętości od pozostałych, co może wzbudzić u Czytelnika wrażenie asymetrii. Jednakże merytoryczne przesłanie zasad polegające na skondensowaniu wniosków wypływających z teorii optymalnego opodatkowania stanowi dostateczne uzasadnienie dla jego wyodrębnienia w strukturze treści.

Rozdział V - Alternatywne koncepcje systemu podatkowego - przedstawia dwie koncepcje systemów podatkowych, które wynikają z ogólnych zasad racjonalizacji systemu podatkowego. Są to: system podatkowy zorientowany na opodatkowanie bieżącej konsumpcji oraz proekologiczny system podatkowy. Właściwością systemu zorientowanego na opodatkowanie bieżącej konsumpcji jest selekcja podstaw opodatkowania chroniąca procesy akumulacji kapitału.
Taka konstrukcja systemu jest zgodna ze strategicznym celem państwa preferującym wzrost gospodarczy. Z kolei koncepcja systemu proekologicznego, opierająca się na założeniu neutralności budżetowej, polega m.in. na zamianie bardziej zniekształcających, już istniejących podatków, przez mniej zniekształcające podatki ekologiczne. W ten sposób następuje zmniejszenie per saldo dodatkowych strat w dobrobycie, co jest zgodne z zasadą minimalizacji kosztów procesu fiskalnego. Modele tych systemów mogą stanowić teoretyczny wkład do dyskusji nad kształtem polskiego systemu podatkowego.

Książka "System podatkowy w świetle teorii optymalnego opodatkowania" - Feliks Grądalski - oprawa miękka - Wydawnictwo Szkoła Główna Handlowa w Warszawie. Książka posiada 256 stron i została wydana w 2006 r.