Kredyty, pożyczki, obligacje w gospodarce finansowej samorządu terytorialnego

Opis książki:

WSTĘP
Zakres obowiązków reaktywowanego w 1990 r. samorządu terytorialnego od samego początku obejmuje sfery: administracyjną, społeczno-socjalną i gospodarczą.
Działalność administracyjna związana jest z przekazaniem określonych kompetencji i władztwa decyzyjnego przez państwo. Zadania społeczno-socjalne związane są z działalnością oświatowo-kulturalną oraz zapewnieniem minimum egzystencji mieszkańcom potrzebującym materialnego wsparcia. Działalność gospodarcza oznacza przede wszystkim obowiązek nieprzerwanego zaspokajania potrzeb mieszkańców w dobra i usługi użyteczności publicznej. Obejmuje to między innymi zadania własne jednostek samorządu terytorialnego i związane jest często z koniecznością inwestowania.

W gminach, a po reformie samorządu terytorialnego w 1999 r. na pozostałych dwóch szczeblach samorządu terytorialnego, wzrasta zakres zadań. Dotyczy to również zadań gospodarczych. Nakładanie na jst przez państwo zadań gospodarczych wymaga stworzenia trwałych podstaw finansowego funkcjonowania samorządu terytorialnego.

Obligatoryjne zadania publiczne jst, w znacznym zakresie mające charakter administracyjnych i społeczno-socjalny, finansowane są z dotacji, subwencji i z dochodów własnych. Zadania fakultatywne (często mające charakter gospodarczy) podejmowane z własnej inicjatywy zwykle finansowane są z dochodów własnych, z nadwyżki budżetowej z lat ubiegłych, ze sprzedaży (prywatyzacji) majątku, z zewnętrznych źródeł finansowania (na przykład obligacje, kredyty i pożyczki), ewentualnie z dotacji celowych.

Nakładaniu na samorząd terytorialny nowych zadań lub poszerzaniu ich zakresu nie towarzyszy w dostatecznym stopniu przekazywanie nowych środków budżetowych z budżetu państwa lub zwiększanie dotychczasowych źródeł dochodów jst, mimo że taki obowiązek zawarty jest w Konstytucji RP [Ustawa z 2.04.1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz U nr 78, poz. 483.] (art. 167 ust. 4). Zmiany podziału zadań między państwem a samorządem terytorialnym na rzecz coraz większego obciążenia tego ostatniego następują szybciej i bardziej intensywnie niż wzrost redystrybucji ogólnych wpływów budżetowych, których zdecydowana większość nadal pozostaje w gestii państwa. Dochodzi ponadto do zmian kwalifikacji zadań samorządu terytorialnego. Zadania zlecone, na które jst otrzymywały środki finansowe w postaci dotacji lub subwencji, przekształcane są na zadania własne, które jst muszą realizować z własnych środków. Dochody, jakimi dysponują jst, są nieadekwatne do powierzonego zakresu zadań. Prowadzi to do trudności w równoważeniu ich budżetów i występowania deficytu, który przekształca się w dług fundowany. W coraz większym zakresie jst samodzielnie muszą troszczyć się o zdobycie brakujących środków finansowych umożliwiających realizację obligatoryjnych zadań i inwestycji. Brakujące środki finansowe najczęściej zdobywane są na rynkach kapitałowych przez zaciąganie kredytów, pożyczek lub emisję papierów wartościowych, na przykład obligacji.

Na pozyskane do budżetu środki pieniężne pochodzące z wyemitowanych papierów wartościowych (obligacji), zaciągniętych kredytów i pożyczek używa się w literaturze przedmiotu różnych pojęć: "przychody zwrotne” [W. Miemiec, Kredyty, pożyczki i emisja obligacji w działalności komunalnej, "Samorząd Terytorialny” 1995, nr 3, s. 71–80.], "dochody zwrotne” [Na przykład A. Drwiłło, J. Gliniecka, L. Lamenta, J. Wójcik, System dochodów samorządu terytorialnego, Miscellanea, Sopot 1993, s. 176; M. Al-Kaber, Obligacje komunalne jako forma zasilania budżetu gminy, "Samorząd Terytorialny” 2000, nr 12, s. 27.], "wpływy zwrotne” [T. Dębowska-Romanowska, Komentarz do prawa budżetowego państwa i samorządu terytorialnego wraz z częścią ogólną prawa fi nansowego, Municipium, Warszawa 1995.], "środki zwrotne” [J. Maliszewska, L. Zagórska, Udział środków zwrotnych: kredytów, pożyczek i obligacji w finansowaniu wydatków inwestycyjnych miast wojewódzkich w latach 1993–1996 r., "Finanse Komunalne” 1997, nr 6, s. 49.]. W określeniach tych wspólnym członem jest słowo "zwrotne”, które oznacza konieczność oddania pozyskanego kapitału [Słowo "zwrot” obok innych znaczeń oznacza "oddanie, zwrócenie czegoś; spłata”, Komputerowysłownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1998.].

Pierwszy człon wspólnego określenia kredytów, pożyczek i obligacji, u różnych autorów jest odmienny. Cytowani autorzy nie precyzują znaczenia pojęć, których używają. Autor niniejszej pracy preferuje określenie "środki zwrotne”. Słowo "środek” oznacza między innymi "to, co umożliwia, ułatwia działanie”, "zasoby materialne, dochody pieniężne, pieniądze; stan posiadania”, "dobra ekonomiczne przeznaczone dla potrzeb społeczeństwa” [Ibidem.]. Niewątpliwie zaciągane przez jst kredyty, pożyczki oraz emitowane obligacje ułatwiają im bieżące działanie (funkcjonowanie, istnienie, finansowanie wydatków bieżących) oraz umożliwiają realizację inwestycji. Można je również zaliczyć do dó ekonomicznych zaciąganych na potrzeby społeczności lokalnej (wspólnoty samorządowej). Wobec powyższego słowo "środki” w połączeniu ze słowem "zwrotne” oznacza zasoby pieniężne podlegające zwrotowi, wykorzystywane przez podmioty sfery publicznej do działalności bieżącej i inwestycyjnej, służące zaspokojeniu potrzeb społeczeństwa, na którego rzecz działają. Jednostki samorządu terytorialnego należą do podmiotów publicznych. Do "środków zwrotnych” nie można zaliczyć na przykład opłat (nie podlegają zwrotowi) i przyjmowanych przez jst depozytów (nie służą bezpośrednio zaspokajaniu potrzeb wspólnoty). Pojęcie "środki zwrotne” oznaczające kredyty, pożyczki i obligacje jest najczęściej używanym określeniem w literaturze przedmiotu, co również przemawia za jego stosowaniem w niniejszej pracy.

W bieżącej działalności oraz przy realizacji inwestycji jst wykorzystują coraz częściej środki zwrotne. Przyczynia się to do wzrostu zadłużenia samorządu terytorialnego. Do długu jst zalicza się oprócz środków zwrotnych przyjęte depozyty i wymagalne zobowiązania (między innymi zaległości wobec ZUS, nieuregulowane płatności wobec dostawców).

Ze względu na pewność istnienia oraz dysponowanie szeregiem rytmicznych, gwarantowanych i stałych dochodów jednostki samorządu terytorialnego postrzegane są jako bezpieczni dłużnicy. Niemniej jednak istnieje ryzyko, że udostępnione im środki zwrotne mogą być spłacone z opóźnieniem lub zajdzie konieczność przymusowej ich egzekucji. Od 2001 r. obserwowane są przypadki występowania problemów ze spłatą zadłużenia i utratą płynności w niektórych jst [B. Kalinowska, Bankrut – nie bankrut, "Wspólnota” 2001, nr 7, s. 7 oraz Sprawozdania z działalności Regionalnych Izby Obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w roku 2002 r., Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, Warszawa 2003, s. 250–253.].

Jak wspomniano wyżej, na jednostki samorządu terytorialnego każdego szczebla spoczywa wiele zadań i obowiązków o charakterze publicznym. Podstawowym obowiązkiem każdej jst jest nieprzerwane zaspokajanie potrzeb o charakterze użyteczności publicznej dotyczących zamieszkującej ją wspólnoty. Nadmierne i nierozsądne zadłużanie się może doprowadzić do trudności w wykonywaniu zadań obligatoryjnych jst [Taka sytuacja miała miejsce w gminie Brzozie (woj. kujawsko-pomorskie) w 2004 r.]. oraz doprowadzić do utraty płynności finansowej, co przyczynia się to do utraty wiarygodności wobec wierzycieli.

Celem badań podjętych w niniejszej pracy jest opracowanie sposobu wyznaczania środków na spłatę zadłużenia na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego oraz określenie ich bezpiecznej wielkości, to znaczy bezpiecznej granicy zadłużenia się jst.

Celem pracy jest ponadto zbadanie wiarygodności jst jako dłużników, wyjaśnienie, z jakich środków zwrotnych najczęściej korzystają, który ze środków zwrotnych jest dla nich szczególnie korzystny, a także ocena zróżnicowania stopnia zadłużenia i wykorzystania środków zwrotnych w zależności od szczebla samorządu terytorialnego i regionu kraju. Realizacji tych celów podporządkowany został układ pracy, zawierający się w czterech rozdziałach merytorycznych.

W rozdziale pierwszym przedstawiono genezę samorządu terytorialnego oraz krótki rys historyczny rozwoju samorządu terytorialnego na ziemiach polskich wraz z jego finansami i zadłużeniem. Drugą część poświęcono ewolucji systemu finansowego jst od 1990 r. w celu uzyskania wstępnej odpowiedzi na pytanie, czy dochody jst, są adekwatne do nałożonych na nie zadań. Stan finansów lokalnych w Polsce porównano z finansami samorządu terytorialnego w innych państwach. W ten sposób można ocenić stopień decentralizacji, jaka dokonała się w Polsce w efekcie przywrócenia samorządu terytorialnego. Zakończenie rozdziału poświęcono problemom równoważenia budżetów jst.

Rozdział drugi w pierwszej części poświęcono czynnikom zmuszającym jst do sięgania po środki zwrotne. W dalszej części omówiono ewolucję możliwości zadłużania się jst od 1990 r., ograniczenia stosowane w tym zakresie oraz projektowane zmiany na przyszłość. Dokonano również oceny obowiązujących rozwiązań prawnych, regulujących kwestię maksymalnego zadłużenia jst. Krajowe restrykcje dotyczące zadłużania się jst porównano z ograniczeniami obowiązującymi w innych państwach.

W rozdziale trzecim przedstawiono kształtowanie się faktycznego zadłużenia jst (łącznie oraz według poszczególnych szczebli), a także wykorzystanie środków zwrotnych dla przywracania równowagi budżetowej. Przedmiotem rozważań w tym rozdziale jest również analiza wad i zalet korzystania przez jst z różnych środków zwrotnych oraz zbadanie ich wiarygodności jako dłużników. W końcowej części rozdziału porównano wielkość długu polskich jst z zadłużeniem samorządu terytorialnego w innych krajach. Pozwoli to ocenić wpływ regulacji prawnych analizowanych w rozdziale drugim na wielkość długu jst.

Rozdział czwarty poświęcono przedstawieniu czynników wpływających na zdolność do spłaty zaciągniętego długu w jst, sposobom zarządzania długiem oraz skutkom nadmiernego zadłużania się. Zdefiniowane zostały środki, które jst może przeznaczyć na spłatę zadłużenia oraz sposób ich liczenia.

Zakres pracy dotyczy wszystkich szczebli polskiego samorządu terytorialnego, to znaczy gmin, powiatów (w tym miast na prawach powiatu) i województw samorządowych.
Badany okres obejmuje głównie lata 1999–2004, to znaczy od momentu wprowadzenia trójstopniowego podziału administracyjnego kraju. W przypadku gmin funkcjonujących dłużej analizę zadłużenia przeprowadzono od 1994 r. Analiza zadłużenia dotyczy kredytów, pożyczek i obligacji jst. Nie objęto badaniami związków jst (gminnych i powiatowych).

Dane dotyczące zadłużenia jst pozyskiwane były głównie z Ministerstwa Finansów, Narodowego Banku Polskiego, Agencji Ratingowej Fitch Polska SA, Głównego Urzędu Statystycznego i Regionalnej Izby Obrachunkowej. Różna jest szczegółowość tych danych i ich dokładność. Wystąpiły pewne rozbieżności danych pochodzących z różnych instytucji, a dotyczących tych samych instrumentów dłużnych jst. Starano się jednak zapewnić ich porównywalność w celu umożliwienia wykazania interesujących autora prawidłowości.

Praca ta powstała dzięki zaangażowaniu wielu osób. Pani prof. dr hab. Marcie Sadowy dziękuję za życzliwą pomoc i uwagi na każdym etapie jej przygotowywania. Pani prof. dr hab. Hannie Sochackiej-Krysiak oraz panu prof. dr. hab. Eugeniuszowi Ruśkowskiemu dziękuję za wnikliwe i cenne uwagi krytyczne, które przyczyniły się do ostatecznego kształtu i treści publikacji.

Książka "Kredyty, pożyczki, obligacje w gospodarce finansowej samorządu terytorialnego" - Wojciech Gonet - Wydawnictwo Szkoła Główna Handlowa w Warszawie. Książka posiada 274 stron i została wydana w 2006 r.