Kierunki zmian w sektorze finansów publicznych w Polsce po wejściu do Unii Europejskiej

Opis książki:

Wprowadzenie
Opracowanie jest zbiorem sześciu esejów z zakresu finansów sektora publicznego.
Pierwszych pięć artykułów to rezultat prac prowadzonych w 2005 r. przez grupę pracowników Katedry Skarbowości KES w ramach badań statutowych "Kierunki zmian w sektorze finansów publicznych w Polsce po wejściu do UE”. W ostatnich latach autorzy corocznie podejmowali próbę zgłębiania różnych aspektów finansów sektora publicznego zgodnie ze swoimi szerszymi, w niektórych przypadkach od lat prowadzonymi badaniami. W roku 2005, tak jak i w kilku poprzednich latach, miałem zaszczyt być kierownikiem naukowym tych badań. Esej załączony w tym zbiorze jako ostatni to przysługa, którą zrobił nam Profesor Krzysztof Jarosiński, godząc się wystąpić razem z nami, mimo że swoje prace nad finansami sektora publicznego prowadzi samodzielnie. Miejmy nadzieje, że będzie to początek naszej bliższej przyszłej współpracy.

Prezentowane eseje łączy to, że poruszane w nich zagadnienia są ściśle związane z finansami sektora publicznego i zasadniczo wszystkie dotyczą bezpośrednich lub pośrednich konsekwencji obecności Polski w Unii Europejskiej. Finanse sektora publicznego to bardzo obszerna i złożona merytorycznie problematyka. Mówiąc "polityka fiskalna”, mamy na myśli w szczególności:
• strukturę dochodów podatkowych, tj. jakie źródła podatkowe oraz niepodatkowe i w jakich proporcjach służą uzyskiwaniu koniecznych dochodów sektora publicznego;
• strukturę wydatków sektora publicznego, zwłaszcza w podziale na wydatki eksploatacyjne i inwestycyjne;
• zakres finansowej swobody i niezależności jednostek samorządu terytorialnego, po stronie dochodów, wydatków i salda;
• politykę fiskalną w zakresie salda, a zwłaszcza salda pierwotnego, która określa tzw. "nastawienie w polityce fiskalnej”;
• politykę w zakresie finansowania deficytu sektora publicznego i długu publicznego, w szczególności w podziale na krajowe i zagraniczne źródła oraz instrumenty finansowe wykorzystywane do tego finansowania.

Przez wiele lat podejście do tych wszystkich obszarów polityki fiskalnej było zdominowane przez narodowe, krajowe ujęcie, zasadniczo różne w każdym z krajów na świecie. Przez to badania prowadzone w dziedzinie finansów publicznych były porównywalne tylko w bardzo ograniczonym zakresie. Zakres pojęciowy koncepcji "dochody sektora publicznego”, "wydatki sektora publicznego”, "przychody i rozchody sektora publicznego”, "państwowy dług publiczny”, "saldo sektora publicznego” oraz zakres instytucjonalny pojęcia "sektor publiczny” przez wiele lat były w poszczególnych krajach zupełnie odmienne. Ten stan zróżnicowania pojęciowego na świecie nadal się utrzymuje. W naszym jednak obszarze geograficznym, ze względu na obiektywne potrzeby instytucji Unii Europejskiej i potrzeby koordynowania polityki fiskalnej poszczególnych krajów członkowskich, w ostatnich latach nastąpiła, jeszcze niepełna (dowodem na to jest m.in. konieczność przeprowadzenia ostatnio głębokiej korekty danych dla Grecji czy też ciągle otwarta z perspektywy polskiej sprawa relacji między OFE a sektorem publicznym), ale daleko posunięta unifikacja tych pojęć, przede wszystkim za sprawą jednolitego i powszechnie obowiązującego w UE systemu statystyki sektora publicznego ESA 95. W zakresie polityki fiskalnej UE różni się zasadniczo od innych obszarów geograficznych. Od 1992 r. polityka fiskalna krajów Unii nie jest "uznaniowa” (jak np. w USA lub Japonii), lecz "oparta na regułach”. Uznaniowość w zakresie polityki fiskalnej a polityka fiskalna oparta na regułach to całkowicie odmienna filozofia fiskalna. Ze względów oczywistych reguły nie obejmują w UE wszystkich aspektów polityki fiskalnej. Zasadniczo obejmują one tylko dwa jej obszary: politykę w sferze deficytu i politykę w sferze długu publicznego.
Najbardziej znaną jakościową regułą obszaru UE jest oczywiście traktatowy nakaz: "kraje członkowskie unikają nadmiernego deficytu”. Sposób kwantyfikacji tego nakazu, a zwłaszcza ustalenie granicznej wielkości deficytu jako relacji do PKB salda nominalnego, a nie dostosowanego do fazy cyklu gospodarczego, od początku dość istotnie osłabiały skuteczność egzekucji tej reguły, ale nigdy to osłabienie nie przerodziło się w coś bliskiego "narodowej uznaniowości” w zakresie polityki fiskalnej.
Wnioski, jakie wyciąga UE z dotychczasowego działania tzw. "nominalnych kotwic traktatu”, tj. referencyjnych wielkości 3% dla deficytu i 60% dla długu w ich relacji do PKB, sprowadzają się do:
• nakłaniania krajów członkowskich do przewidywania skutków bieżących decyzji fiskalnych dla perspektywy średnio- i długoterminowej;
• pewnego zróżnicowania podejścia do każdego z 25 krajów członkowskich, z większym naciskiem na egzekucję unikania nadmiernego deficytu, a nawet utrzymywania salda bliskiego zrównoważeniu lub nadwyżkowego w krajach, w których zagrożenie niestabilnością fiskalną jest największe;
• nacisku na kraje naruszające reguły fiskalne, aby naprawa była szybka i skuteczna, ale nie za każdą cenę;
• szerszego wykorzystania mechanizmów zapobiegania negatywnym zjawiskom przez częstsze posługiwanie się instrumentem wczesnego ostrzegania.
Polityka fiskalna oparta na regułach dotyczy też pewnej części podatkowej sektora publicznego. W szczególności, dotyczy dążenia do powszechności i jednolitości działania stawki standardowej VAT nie niższej niż 15%, z jednoznacznym zdefiniowaniem zakresu przedmiotowego dwóch stawek preferencyjnych, oraz pełnej harmonizacji do 2008 r. podstawowych fiskalnie akcyz. Nowe dla wielu krajów unijnych jest określenie pojęciowego zakresu terminu "podatek”, a zwłaszcza objecie tym pojęciem składek na świadczenia społeczne. Najbardziej obiecująca dla realizacji celów społecznych jest rozpoczęta przez UE analiza systemu podatkowego każdego z krajów członkowskich z punktu widzenia ekonomicznych funkcji podatków, bez względu na ich przedmiotowo-podmiotowy charakter, dla ujawnienia, w jakim stopniu obciążają one podstawowe czynniki: pracę, kapitał i konsumpcję. Możliwość skorzystania w polityce fiskalnej ze zjawiska substytucyjności, chociaż często ograniczonej, poszczególnych podatków oraz niepodatkowych dochodów (budżetu) i wpływów zależy od zrównoważenia finansów publicznych, a to jest możliwe w średnim i długim okresie jedynie wtedy, gdy odejście od równowagi budżetowej będzie następowało tylko ze względu na wyjątkowe i przejściowe okoliczności. Nadmierna deficytowość sektora publicznego i nadmierne zadłużenie pozbawiają władze fiskalne podstawowego narzędzia stabilizacji procesów wzrostu gospodarczego. Pozbawiają jednostki sektora publicznego możliwości adekwatnej reakcji w przypadku losowych i o znacznej skali zdarzeń zakłócających wzrost i rozwój, a także przeciwdziałania chronicznym niedomaganiom, takim jak np. trwałe i znaczące bezrobocie, nierozwinięta infrastruktura życia społecznego, silne rozwarstwienie dochodów gospodarstw domowych, niska dynamika wzrostu wydajności pracy ze względu na znikome wydatki na badania i rozwój i temu podobne zjawiska.

Na zakończenie chciałem podziękować tym, dzięki którym niniejsze opracowanie mogło się ukazać, przede wszystkim Kierownikowi Katedry Skarbowości Prof. zw. dr. hab. Bogusławowi Pietrzakowi i Kierownictwu Kolegium KES, Dziekan Prof. zw. dr hab. Katarzynie Żukrowskiej i Prodziekanowi Prof. dr. hab. Juliuszowi Gardawskiemu. Chciałem również podziękować recenzentowi za krytyczne uwagi i dociekliwe pytania sformułowane na etapie oceny wyników naszych badań statutowych oraz przedłożonego do druku opracowania. Oczywiście, za wszystkie ewentualne błędy, nieścisłości, niedociągnięcia i niezręczności, jakie pozostały w tych esejach, odpowiadają tylko ich autorzy.

Bazyli Samojlik

Książka "Kierunki zmian w sektorze finansów publicznych w Polsce po wejściu do Unii Europejskiej" - Bazyli Samojlik (red.) - Wydawnictwo Szkoła Główna Handlowa w Warszawie. Książka posiada 170 stron i została wydana w 2006 r.